京滬兩地垃圾分類實施路徑的比較分析

為深入貫徹落實習近平總書記關于垃圾分類的一系列重要批示指示精神，京滬兩地率先開展生活垃圾強制分類工作，取得了令人矚目的成績。對京滬兩地垃圾分類的實施路徑進行比較分析，有利于精準把握制約垃圾分類水平提升的難點關口，有利于普遍推行垃圾分類的目標要求更好落地，有利于在更多城市推動形成垃圾分類新時尚。

一、從八個維度開展比較分析

上海是全國率先實施生活垃圾強制分類的城市，北京是全國首個出臺生活垃圾管理條例的城市，京滬兩地都在引領垃圾分類新時尚上作出了積極貢獻。從實施路徑看，兩地在分類理念、組織實施、體系建設、社會發動等八個方面既有相同相通之處，也有一定的區別和差異。

(一)在組織領導方面

京滬兩地基本類似，都呈現了“主要領導親自抓、黨委政府齊推動、四套班子一起上”的突出特點。上海通過聯席會議制度強化組織實施，重在協調調度、通報考核。北京以成立專項指揮部、建立戰時機制的方式推進實施，下設“一辦十組”分頭推進。從組織架構及運行情況看，北京的指揮機制組織體系更加嚴密，發揮作用更加明顯。

(二)在分類理念方面

上海率先明確單位及個人應承擔的生活垃圾分類投放法定責任，違者將被依法予以處罰。同時，還明確撤桶并站、定時定點、破袋投放等措施，強化剛性約束，通過法律法規和社會氛圍的雙重倒逼，激勵引導市民和單位養成良好分類習慣。北京堅持“剛柔并濟、懲教并舉”，強化服務宗旨，建立容錯機制，增強《北京市生活垃圾管理條例》實施的包容性，在撤桶并站、定時定點、破袋投放等方面不設置強制性要求，鼓勵有條件的小區試點探索，在廣泛征求群眾意見的基礎上，通過社區議事會協商確定。

在類別設置上，名稱略有差異。上海堅定推行“干濕分離”，設置“干垃圾、濕垃圾、可回收物、有害垃圾”等四分類方式，有些小區對建筑垃圾、大件垃圾設置臨時投放點，采取帆布遮蓋等措施。北京堅持“大類粗分、干濕分離、源頭減量、資源回收”等基本理念，推行“4+2”模式，主要分為廚余垃圾、有害垃圾、可回收物、其他垃圾及大件垃圾、裝修垃圾，有效解決大件垃圾、裝修垃圾體量大、占地多、現有收運方式難以兼容的問題。

(三)在設施配置方面

上海主要采取垃圾箱房方式，多數小區原本配套建設有垃圾箱房，大約7～8平方米，能夠放置8～10個垃圾桶(120升)，每個箱房都有保潔員進行管理。實施垃圾分類后，上海對垃圾箱房加強改造，規范外觀，增設宣傳引導、攝像監督、破袋除臭、洗手排污等設施，使垃圾箱房功能更加齊備。也有些小區采取桶站方式建設，與北京桶站比較類似。區別在于上海桶站分為定時投放點和錯時投放點。相關管理人員介紹，定時定點方式對于集中加強宣傳引導、倒逼習慣養成發揮了積極作用。同時也表示，群眾投訴較多，為優化投放環境，目前按照“定點要堅持、定時要靈活，破袋要引導、撤桶要鼓勵”的原則進行實施，有些桶站已經調整為24小時投放桶站。

綜合來看，上海垃圾箱房模式隱蔽性好，有利于提升小區觀瞻形象，減少市民投訴。北京垃圾桶站主要采取“四有+三選配”方式，即有宣傳欄、公示牌、防雨棚和LOGO，選配監控設備、語音提醒設備、洗手裝置，不足之處主要是受露天擺放、冬季結冰等條件限制，洗桶、排污等功能沒有作剛性要求。

(四)在鏈條體系方面

北京和上海的生活垃圾分類收集、運輸、處理等體系建設基本一致，均全面開展桶、車、站、樓設施設備改造，普遍使用240L四色垃圾桶，通過“桶換桶”或壓縮車直運方式進行收集、運輸。兩地主要是細節上有區別。如，上海河道資源豐富，通過車、船兩種方式進行轉運，以節約運輸成本;上海市長寧區對濕垃圾通過圓桶“桶換桶”方式運輸。

上海完成2.1萬余個分類投放點規范化改造，配置分類運輸車輛4952輛,建成可回收物回收服務點1.5萬余個、中轉站201個、集散場10個，干垃圾焚燒和濕垃圾處置總能力達到2.4萬噸/日。北京建成分類驛站2095座，達標改造固定桶站6.32萬個，涂裝垃圾運輸車輛3945輛，改造提升密閉式清潔站805座，建成投運分揀中心2座(臨時性分揀設施80余座)，現有生活垃圾處理設施46座，總設計處理能力3.38萬噸/日。兩地在垃圾設施建設中都面臨著“鄰避效應”，以及清運不及時、中轉站異味等群眾投訴問題。

(五)在分類成效方面

上海在《上海市生活垃圾管理條例》實施一年半左右，達到相對穩定的分類效果，即市民參與率95%以上，不同品類垃圾分出量及組成比例基本趨于穩定，可回收物、濕垃圾、有害垃圾及干垃圾“三增一減”達到“瓶頸”。北京家庭廚余垃圾分出量在《北京市生活垃圾管理條例》實施半年左右，達到并穩定在20%左右;可回收物分出量在《北京市生活垃圾管理條例》實施一年半左右，達到6900余噸/日，仍處在上升通道;其他垃圾減量6000余噸/日，減量效果相當于少建了2座日處理能力3000噸的焚燒廠。根據北京現場檢查情況，《北京市生活垃圾管理條例》實施一年半左右，市民知曉率穩定在98%以上，參與率達到90%，準確投放率穩定在85%左右。

(六)在社會發動方面

北京、上海兩地圍繞各自的生活垃圾管理條例實施和生活垃圾分類推進，均充分運用新媒體、融媒體、傳統媒體等各類渠道，深入廣泛開展社會發動，在提升市民知曉率、參與率方面取得突出成效。上海借助其條例實施前后引發全網圍觀熱議的輿論熱潮，對民眾進行深刻而普遍的價值引導，形成扎實充分的群眾基礎。北京在其條例實施初期適逢新冠疫情形勢嚴峻，在面對面的宣傳引導方面稍顯弱化。

上海積極發揮社區和物業作用，推動考核機制一貫到底，在對各區進行排名通報的基礎上，由各區對小區分類情況進行排名。排名靠后的，約談社區書記和物業經理。社區和物業層面壓力較大。北京將垃圾分類納入社區治理，充分發揮基層黨組織引領帶動作用，先后開展了三輪入戶宣傳指導，入戶率達94.6%，基本實現全覆蓋。特別是將居民自主分類投放準確率作為重要指標，納入約談通報、督查考核范圍，有效提升分類效能。

(七)在物業管理方面

總體來看，物業管理水平高的小區，垃圾分類效果更好、更扎實。上海物業管理對保潔、保安、維修等采取市場化方式運作，委托相關社會企業承擔，對于垃圾分類，雖有增加工作量等反映，但基本支持。個別物業結合服務管理水平提升等方面內容，提高物業費標準。有的區采取末位清退措施，對服務不規范、不達標的物業企業清退20%以上。北京推動《北京市生活垃圾管理條例》《北京市物業管理條例》《北京市文明行為促進條例》等三個條例同步修訂出臺，進一步明確了各級政府、各類企業、物業公司、居民等責任主體在垃圾分類中的法定責任，為普遍推行垃圾分類制度筑牢法治基礎。

(八)在收費政策方面

上海對居民生活垃圾收費是按戶收取、按袋收取，還是計量收費，尚未形成一致意見。對非居民單位，采取“收支兩條線”方式，委托運輸企業收取。北京率先開展非居民廚余垃圾計量收費管理，引入全流程精細化管理系統，強化生活垃圾排放登記，明確生活垃圾產生量、運輸者、垃圾去向等情況，通過非居民單位排放數據和運輸車輛進場數據，形成關聯數據鏈，納入市、區、街管理系統。非居民單位繳納的費用直接與垃圾運輸量掛鉤，發揮價格機制激勵約束作用，促進廚余垃圾源頭減量，引導非居民單位改變行為習慣，更好落實垃圾分類、控水控雜、“光盤行動”等要求。

二、普遍推行垃圾分類制度必須突破“四大難關”

從京滬兩地分類實踐看，實現普遍推行垃圾分類制度目標，需要突破全程分類體系建設、全民組織發動、全鏈條生產者責任制落實、全社會文明時尚養成等四個重要關口。

(一)全程分類體系建設關

推行垃圾分類，首先要抓好硬件、軟件兩個方面的體系建設。一是規范完善、能力充足、滿足分類需求的硬件設施體系，包括分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理等四大環節全鏈條無縫銜接的設施設備。如投放環節的宣傳欄、分類式垃圾桶、分類驛站等;收集環節的桶換桶式電瓶收集車等;運輸環節的分類運輸車輛、密閉式垃圾樓、轉運站等;處理環節的再生資源分揀中心、焚燒廠、生化處理廠等。二是精準規范、科學合理、可操作性強的軟件政策體系。包括法規、制度、標準、機制等方面。如：針對居民家庭、小區、醫院、學校、商務樓宇等不同區域的分類指引，針對電商、快遞、外賣等不同行業、不同領域的分類指引，以及廚余垃圾不分類不收運倒逼機制、可回收物指導目錄等實操性強的機制措施。

(二)全民組織發動關

推行垃圾分類，核心關鍵在市民習慣養成，必須確保每個市民和家庭、社會單位、公共場所、小區(村)都發動到位、覆蓋到位。黨政機關和公共機構要率先垂范，做出示范。居民家庭、小區(村)是推行垃圾分類的主戰場，要將垃圾分類納入黨建引領社區治理、納入物業管理、納入市民文明行為規范，建立常態長效的宣傳引導和社區動員機制，引導形成人人參與、家家分類、準確分類、長效分類的行為習慣。

(三)全鏈條生產者責任制落實關

推行垃圾分類，必須遵循科學的治理規律，運用好法治、經濟、科技、文化等各種方法手段。從本質上看，垃圾分類是典型的逆物流體系建設，是社會化大生產和居民消費鏈條的末端延伸。垃圾分類的主要任務是讓可回收物按照組成成分和功能各歸其位，回歸資源屬性，回到社會化大生產循環中去。如，廢舊紙箱在分類收集后，能夠循環利用的優先進行循環利用，不具備循環利用價值的作為基礎生產資料，回歸再生紙制造行業，形成首尾銜接、完備成熟的回收鏈條。其他具備資源回收利用價值的可回收物，也要建立起完備的回收鏈條。對于廚余垃圾、低值可回收物、以及沒有回收利用價值的其他垃圾，要用好經濟手段，實施計量收費，讓“生活垃圾產生者付費”“多產生多付費、少產生少付費”成為現代城市建設管理的新常識、新常態，倒逼生活垃圾的產生者、制造者自覺減少排放，踐行綠色低碳、節約環保理念。

(四)全社會文明時尚養成關

垃圾分類是現代城市精神文明建設的重要組成部分。要移風化俗、成為時尚，就要引導形成絕大多數人支持擁護垃圾分類并主動參與、自覺實踐的強大輿論環境和社會氛圍，形成“熔爐”效應，倒逼極少數人習慣養成。要推動垃圾分類融入精神文明建設，成為最美職工、最美家庭、青年榜樣、文明有禮北京人等評選表彰內容，豐富現代城市精神文明建設、現代城市法治精神和公序良俗建設的新內涵。堅持“小手拉大手”，將垃圾分類納入國民教育體系，在全社會普及垃圾分類知識，形成“人人皆知、全民參與”的良好氛圍。

作者簡介：李娟，北京市城市管理委員會研究室副主任，研究方向：城市管理體制改革、城市精細化管理、生活垃圾治理、基層城市治理等。

編輯：趙凡